Un lobby (ou un groupe d'intérêt, un groupe de pression ou encore groupe d'influence, plus traditionnellement un intriguant ou un réseau d'intrigues) désigne un réseau de personnes créé pour promouvoir et défendre les intérêts privés d'un groupe donné en exerçant des pressions ou influences sur des personnes ou institutions publiques détentrices de pouvoir. Pour ce faire, il exerce une activité, le lobbying, qui consiste « à procéder à des interventions destinées à influencer directement ou indirectement l'élaboration, l'application ou l'interprétation de mesures législatives, normes, règlements et plus généralement, toute intervention ou décision des pouvoirs publics ». Ainsi, le rôle d'un lobby est « d'infléchir une norme, d'en créer une nouvelle ou de supprimer des dispositions existantes ».
Le lobbying est la partie du plaidoyer qui se rapporte spécifiquement aux activités visant à influencer une législation.
Historique
L'origine du mot anglais lobby signifie littéralement « vestibule » ou « couloir ». Les premières utilisations politiques de ce terme datent du XIX siècle. Dès 1830, le terme « lobby » désignait les couloirs de la Chambre des communes britannique où les membres de groupes de pression pouvaient venir discuter avec les « MPs » (Members of Parliament). De même, lors de la guerre de Sécession, le général Grant, après l'incendie de la Maison-Blanche, s'était installé dans l'hôtel Willard dont le rez-de-chaussée (lobby) était envahi par des groupes d'intérêt. Aujourd'hui encore, à la Maison-Blanche, cette pièce est accessible à de tels groupes.
Le mot lobby est aujourd'hui employé en Europe pour désigner les groupes d'intérêts eux-mêmes. Ces groupes interviennent aussi dans les espaces étroitement liés aux médias afin d'influencer les journalistes, dans les milieux de la recherche afin d'influencer les chercheurs et auprès des pouvoirs publics afin d'y faire entendre leurs revendications ou de les influencer par divers moyens.
D'un point de vue plus traditionnel on préfère désigner les lobbies de « groupes d'influence », « groupes d'intérêt » ou « groupes de pression », mais la notion de « lobbies » suppose que le groupe d'intérêt organise sa représentation auprès des décideurs politiques.
Les opérations lancées par les professionnels du lobbying (lobbyistes), parfois élaborées de façon non transparente, ont amené certains pays à l'encadrer par une législation (tout particulièrement les États-Unis, dès 1945, puis le Canada en 2005). En Europe, le législateur hésite encore à fixer des règles de transparence obligatoires. Le lobbying est ainsi souvent chargé d'une connotation péjorative du fait qu'il constitue une forme de contournement de la démocratie représentative traditionnelle. Cette connotation péjorative s'est encore renforcée au cours des années 1980 et 1990 avec l'éclatement de crises sanitaires (amiante, sang contaminé, farine animale, éthers de glycol...) où le rôle de certains groupes de pression industriels ou corporatistes minimisant les risques grâce à l'action de cabinets de lobbying a été dénoncé par des chercheurs scientifiques (notamment les toxicologues Henri Pézerat et André Cicolella) et des associations de victimes. Par exemple, il arrive que des stratégies de lobbying mises en œuvre par des industriels aillent jusqu'à fourvoyer le système de prévention sanitaire afin de maintenir le commerce de produits qui ont un impact particulièrement délétère.
Typologie
On trouve habituellement la distinction entre d'une part les acteurs économiques (« professionnal lobbies »): groupes industriels ou financiers, entreprises multinationales ou organisées en filières, organisations professionnelles, syndicats, fédérations, etc. et d'autre part les organisations non gouvernementales et les associations quand celles-ci s'organisent pour démarcher régulièrement les élus (« citizens lobbies » ou « non profits groups »). En France, la première catégorie de lobbies n'est pas aussi appréciée que la seconde. Ce classement, issu de la recherche anglo-saxonne, s'est imposé face à une recherche européenne très peu fournie en matière de groupes d'intérêt. Il fait l'objet d'un débat en Europe quand il s'agit d'associations qui défendent des causes qu'elles présentent comme relevant de l'intérêt général. Elle est contestée, par exemple, par le réseau d'associations ETAL (Encadrement et transparence des activités de lobbying), par la Fondation Sciences Citoyennes, de même que par des élus et par des commentateurs spécialisés.
Chaque lobby dispose d'outils d'influence (clubs de réflexion et d'influence dits aussi « think tanks », lobbyistes et cabinets de lobbying ou de conseils, avocats, associations et fondations, etc.).
Des gouvernements ou des collectivités locales peuvent s'organiser également en lobbies ou recourir à des cabinets de lobbying pour faire valoir leurs points de vue et intérêts auprès d'autres autorités politiques, élus et institutions (exemples : des Conseils régionaux auprès du Parlement européen, des pays auprès de l'ONU ou du Fonds Monétaire International).
Points d'application du « lobbying »
L'emploi du « lobbying » notamment par les professionnels est particulièrement constaté dans les cas suivants :
« Coalition building » ou « constitution de coalitions ». C'est une arme essentielle pour le lobbyiste. Les entreprises ou autres groupes d'intérêt de petite taille se réunissant autour d'un même secteur d'activité peuvent ainsi intervenir efficacement auprès des pouvoirs publics. Ceux-ci sont effectivement enclins à consulter ou écouter le groupement réputé être le plus représentatif d'un secteur d'activité.
« Corporate communication » ou « communication d'entreprise » : soit pour une organisation toute action de communication visant l'externe ou l'interne. Le lobbyiste peut intervenir comme avocat de la firme ou de l'organisme pour lequel il travaille. Ces communications servent à améliorer ou à défendre l'image de l'entreprise ou d'un groupe de représentation d'intérêts.
« Public affairs » : l'intervention en ce domaine consiste à participer ou à influencer la politique de formulation de programmes - publics ou privés - destinés à un large public.
« Stakeholders » : soit les « parties prenantes » d'une action, d'une organisation, d'un marché concurrentiel, de la communauté sociale, de l’État. Ainsi, les actionnaires, porteurs de part, propriétaires, consommateurs, salariés, ayants droit, citoyens, etc. sont des stakeholders. Les dossiers de synthèse effectués par les think-tanks sont ensuite adressés aux prescripteurs ou décideurs-clés.
« Grass root lobbying » : soit l'action de lobbying démultipliée où l'on recherche la mobilisation la plus étendue possible des personnes concernées (techniques de marketing direct ou méthodes participatives). Un premier envoi en nombre peut ainsi être démultiplié en incitant les destinataires à écrire à leur tour à leurs proches et à leurs amis, qui à leur tour, etc.
Lobbyismes et démocratie
Les organisations faisant partie de la société civile ont un socle de constitution démocratique. Celles issues des États, des entreprises et des groupes religieux peuvent avoir un fonctionnement démocratique, même si leur naissance obéit à une volonté d'influence plus qu'à une expression démocratique.
Expression de la société civile ou d'intérêts privés ?
La tradition tocquevillienne et libérale souligne l'importance de la société civile et de la prise en compte de ses revendications par l'État. Cette tradition considère, en effet, que l'État doit être limité et ne peut assumer seul la charge du bien commun. Une bonne relation avec la société civile est, dès lors, indispensable. De ce point de vue, le lobbyisme est une application de cette mise en relation entre décisionnaires et société civile, au même titre que les corps intermédiaires que sont, par exemple, les syndicats. Cette analyse relève de la théorie pluraliste, dont les principaux auteurs sont les pères fondateurs américains, puis au XX siècle par Robert Dahl, David Truman et Arthur Bentley. Selon la théorie pluraliste, les groupes latents se mobilisent dès qu'ils sentent leurs intérêts menacés et font contrepoids aux groupes dominants, établissant une forme d'équilibrage du système. L'inégalité des groupes d'influence auprès des instances de décision politique est la principale objection adressée à ce principe : à Bruxelles, par exemple, les lobbyistes interviennent essentiellement pour les groupes industriels et financiers (10 % seulement représentent les ONG) : ainsi, ce sont des intérêts privés et déjà dominants qui sont massivement actifs en lobbying.
Ainsi Jürgen Habermas estime que les sociétés civiles sont un niveau d’interaction médian entre les autorités ou pouvoirs publics et les citoyens. Ils favorisent la participation et l’implication des citoyens dans la définition des règles qui structurent toute société, et permettent d’apprécier le caractère libre et pluraliste d’une société démocratique. Cependant Jürgen Habermas exclut du concept de « société civile » les intérêts économiques organisés (notamment les entreprises) et les partenaires sociaux (syndicats...). Il constate que « les déficits démocratiques se font sentir chaque fois que le cercle des personnes qui participent aux décisions démocratiques ne recoupe pas le cercle de ceux qui subissent les conséquences de ces décisions. »
Le nouveau contrat social, s’il se veut être le garant de l’idée d’autolégislation (selon laquelle les destinataires des lois doivent aussi pouvoir se regarder comme leurs auteurs), doit faire des sociétés civiles, interagissant dans les espaces publics, des interlocuteurs privilégiés en tant qu’elles constituent le socle et la substance de l’émergence des formes modernes de démocratie et de politique délibératives.
Le lobbyisme est cependant loin d’être du seul apanage de la société civile. Les collectivités territoriales, qui représentent à elles seules plus de 20 % des 3 000 groupes d’intérêts identifiés par le Parlement européen dans un document publié en novembre 2007, Lobbying in the European Union, mènent des actions de lobbyisme qui portent en particulier sur la défense des intérêts économiques des territoires et qui s’exercent aussi bien au niveau local que national et supra national. À titre d’exemple, le développement des lignes de transport aérien opéré par les compagnies à bas coût représente depuis la fin des années 1990 un enjeu majeur pour nombre de territoires de l’Union européenne. Les actions de lobbyisme sur ce sujet sont aussi bien menées vers la Commission européenne, qui régule les aides que ces collectivités peuvent accorder aux compagnies aériennes pour ouvrir des lignes depuis leur territoire, que vers d’autres collectivités territoriales, sollicitées pour participer aux financements recherchés.
Critiques et évaluation
Les Lobbies contre l'intérêt général
Dans une grande partie du monde occidental, ce terme a une connotation essentiellement péjorative, les lobbies étant perçus comme défendant des intérêts particuliers ou corporatistes aux dépens de l’intérêt général, même si l'influence d'un lobby ne s’opère pas nécessairement contre la volonté des décideurs politiques ou de l'intérêt général. Des auteurs ont relié cette connotation au fait que le lobbying est une activité d'influence souvent entourée d'opacité et employant des arguments incontrôlés, voire corrupteurs, dans un contexte d'encadrement encore insuffisant sur le plan législatif, compte tenu des enjeux financiers et économiques. L'homme ou le groupe politique peuvent aussi chercher à établir des relations avec les groupes d’intérêts pour obtenir plus d’informations utiles à la prise de décision, ou encore pour influencer ces groupes d’intérêts, en les associant par exemple à leur action.
Comme le souligne le Service Central de Prévention de la Corruption, un organisme rattaché à la Chancellerie et à Matignon, dans son rapport annuel 1993-1994, « il faut se garder d'imaginer le « lobbyiste » sous les traits caricaturaux du dispensateur de pots-de-vin, confiné au rôle de maillon d'une chaîne de prébendes [...]. Le lobbying - « le vrai » - se distingue à la fois de sa caricature et des pratiques douteuses. Les déviances marginales ne sauraient entacher l'ensemble d'une profession. Mais, de même que le monde des affaires veille de lui-même à ce que l'escroquerie soit sanctionnée, de même faut-il se donner les moyens de déceler le trafic d'influence. ».
Une menace pour la démocratie ?
La tradition rousseauiste considère le lobbyisme comme étant l'expression d'intérêts purement particuliers et menaçant l'intérêt général que seul l'État peut arbitrer.
Le manque de vigilance et de compétence des services des États et des collectivités territoriales sur ces sujets et face aux opérations des lobbies, fragilisent le contrôle de cohérence des actions menées par les différents acteurs économiques, et peut menacer la démocratie. Notamment le dimanche 28 octobre 2012 quand l'Afep publie dans le JDD (Groupe_Lagardère, possesseur de 7,5 % d'EADS: constructeur spatial, aéronautique et militaire) un "appel pour relancer la croissance et l'emploi" proposant l'adoption d'un certain nombre de mesures au gouvernement.
En Europe, la force du lobbyisme agit auprès des institutions de l'Union européenne, où se situent les enjeux globaux (énergétiques, environnementaux). La confusion des responsabilités au niveau juridique entre les États, où se définit encore aujourd'hui la souveraineté, et l'Union européenne, peut aboutir à un risque d'affaiblissement des processus de décision et à une menace pour les souverainetés des États.
Compte tenu des procédés d'influence utilisés par les cabinets les moins scrupuleux, et des déséquilibres entre les moyens de lobbying des grandes entreprises et des associations de simples citoyens, de nombreux observateurs estiment aujourd'hui nécessaire de protéger le fonctionnement des démocraties en se dotant d'une législation encadrant l'activité des lobbyistes et imposant notamment la transparence des opérations menées auprès des instances des décideurs politiques, en particulier sur le plan financier, assortie de véritables moyens de contrôle.
Une autre analyse consiste à considérer les lobbyistes comme des parties prenantes nécessaires au processus complexe de décision politique, qui permettent de faire remonter aux responsables publics des informations essentielles. C'est la thèse défendue notamment dans l'ouvrage Lobbying, les coulisses de l'influence en démocratie de Marie-Laure Daridan et Aristide Luneau. Sans rejeter l'encadrement nécessaire du lobbying et les efforts de transparence, ils estiment que « le lobbying est bon pour la démocratie ».
Voir : hiérarchie des normes, sécurité juridique
La question de la régulation du lobbyisme
Néanmoins, l'expérience montre la nécessité, pour une démocratie représentative, de réguler l'activité de lobbyisme. Cette régulation ne peut être réellement effective que si certaines bases législatives existent. En effet, si les États-Unis disposent d'une législation fixant des contraintes de transparence aux actions de lobbying (Lobbying Act), celle-ci souffre d'insuffisances, notamment par l'absence de règles concernant le financement des partis. La collusion entre les intérêts financiers des entreprises, le lobbying et les partis politiques prospèrent sur ce vide juridique. L'affaire Abramoff (2006) en est une des manifestations.
Une pratique qui diffère selon les États
Aux États-Unis
Pour comprendre le lobbyisme aux États-Unis, il faut se replacer dans le contexte de la fondation de la démocratie américaine. La Constitution américaine fut en effet inspirée du pluralisme de ses pères fondateurs James Madison, John Jay et Alexander Hamilton, dont on retrouve les conceptions pluralistes dans Le fédéraliste, revue qui regroupa l'ensemble des documents et des contributions des pères fondateurs dans leurs travaux d'élaboration de la Constitution américaine. La conception pluraliste de l'État a pour principe d'établir les bases du gouvernement sur les groupes et les factions.
Aujourd'hui encore, cette influence des groupes (tous confondus) sur l'élaboration de la norme publique, est un fait majeur du paysage politique américain. Pour Madison, ces groupes s'auto-régulent par le système du checks and balances : l'ascension de tel groupe est ainsi contrebalancée par l'influence d'un autre, le résultat de cet équilibre permettant d'atteindre un consensus qui se rapprochera de l'intérêt dit général. Dans l'esprit de Madison, ce dernier est donc le produit d'une lutte de pouvoirs telle qu'a pu ensuite la théoriser Robert Dahl dans son ouvrage Who governs? (1961).
On peut, en conséquence, parler pour les États-Unis d'une quasi institutionnalisation des lobbies qui permet d'identifier précisément les différentes « factions » intervenant lors d'un débat.
Différents acteurs se regroupent alors pour constituer un lobby. Les lobbies utilisent différents moyens de pression :
voix des membres ou sympathisants lors des élections ;
actions médiatiques ;
dons aux campagnes électorales ;
apport intellectuel (via des think tanks) ;
etc.
Des tentatives de régulation s'attachent à limiter les dérives financières, accusées d'alimenter une forme de corruption. Actuellement, ce qui pose le plus problème est le dévoiement des think tanks dits d'intérêt public, et normalement consacrés à la réflexion politique, en groupes d'intérêts. Dans un autre registre, le très récent scandale Abramoff a suscité l'émoi à Washington et remet à l'agenda les propositions visant à réguler très strictement la pratique du lobbyisme. Jack Abramoff, à l'abri d'un statut de chargé de mission auprès du groupe républicain au Congrès, avait en effet mis en place un réseau perfectionné soudoyant les parlementaires pour leur faire adopter des dispositions favorisant les intérêts de ses clients en corruption.
Le Lobbying Disclosure Act de 1995 a ainsi établi plusieurs règles de transparence et tente de réguler cette pratique.
Le nombre d'agences de lobbyistes répertoriées à Washington, D.C. a plus que doublé depuis 2000, passant de 16 000 à 34 000 environ en 2005.
L'argent dépensé par les entreprises et les groupes de pression pour défendre leurs causes au Congrès des États-Unis d'Amérique et auprès de l'administration est passé de 1,6 milliard de dollars en 2000 à 2,1 milliards de dollars en 2004.
Certaines firmes ont augmenté leurs tarifs de 100 % et engagent à des salaires de départ de 300 000 dollars par an. Environ la moitié des anciens élus quittant le Congrès deviennent lobbyistes.
Selon les experts, trois facteurs expliquent ce succès :
L'augmentation des dépenses fédérales, passées de 1 790 milliards à 2 290 milliards de dollars entre 2000 et 2004 (l'objectif étant d'obtenir une part du gâteau)
La tendance « pro-business » de la majorité républicaine au Congrès
La reconnaissance des profits potentiels par les entreprises. Par exemple, Hewlett-Packard a pratiquement doublé son budget de lobbyisme en 2004 (734 000 dollars) et engagé la célèbre agence Quinn Gillespie & Associates pour faire passer au Congrès une législation spéciale qui lui a permis de rapatrier 14,5 milliards de dollars de profits de ses filiales à l'étranger en économisant des millions de dollars d'impôts.
La rue K-Street, à Washington, concentre la majorité des agences de lobbying.
Au Québec
Dans une démocratie, il ne fait aucun doute que des individus et des groupes ont le droit de se faire entendre par les décideurs publics. Celles et ceux qui assument le pouvoir se trouvent ainsi dans une meilleure situation pour prendre des décisions éclairées dans l’intérêt du plus grand nombre. Ces communications d’influence auprès des décideurs publics ont lieu, la plupart du temps, dans les coulisses du pouvoir au Québec comme ailleurs, et elles y sont réglementées depuis 2002.
L’entrée en vigueur de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme est le résultat d’un mûrissement social et aussi d’une réflexion sérieuse sur l’utilité des communications d’influence. Il est maintenant admis et accepté que de légitimer le lobbyisme a des impacts favorables sur le développement de la société québécoise, pourvu qu’il soit encadré, réglementé, réglé par des sanctions significatives et fait de façon transparente. Mais il y a encore beaucoup de travail à faire pour réinstaurer la confiance du public envers les institutions et les personnes qui en sont responsables. Entrée en vigueur le 13 juin 2002, la Loi est assortie d’un Code de déontologie qui s’applique officiellement aux activités de lobbyisme depuis le 4 mars 2004.
Au Québec, le lobbyisme est défini légalement comme étant : «toutes les communications, orales ou écrites, avec un titulaire d’une charge publique dans le but d’influencer (ou pouvant raisonnablement être considérées comme étant susceptibles d’influencer) certaines prises de décision».
La Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme légitime la pratique du lobbyisme. La loi québécoise encadre les activités de lobbyisme pratiquées auprès des titulaires de charges publiques du Québec. Il s'agit notamment :
des élus provinciaux et municipaux ;
des fonctionnaires du gouvernement provincial et des municipalités ;
des personnes nommées dans certains organismes ou entreprises du gouvernement (établissements publics) et des membres du personnel de ces organismes ;
des personnes nommées dans certains organismes à but non lucratif et des membres du personnel de ces organismes.
La loi sur la transparence et le lobbyisme soumet les lobbyistes :
à une obligation d'inscription sur un registre public, géré par l’Officier de la publicité des droits personnels et réels mobiliers qui relève du ministère de la Justice;
au respect d'un code de déontologie;
à la proscription de certains actes.
Le commissaire au lobbyisme du Québec est une personne nommée par l’Assemblée nationale du Québec pour gérer les communications d’influence faites auprès des titulaires de charges publiques. Il a pour mission de surveiller et de contrôler les communications d’influence concernant les décisions prises dans les institutions parlementaires, gouvernementales et municipales. Il s'agit d'un champ d’action très vaste : quelque 300 ministères, entreprises et organismes du gouvernement et plus de 1 100 municipalités. Il dispose, pour parvenir à ses fins, de pouvoirs et de ressources d’inspections et d’enquêtes relativement à toute contravention aux dispositions de la Loi et du Code de déontologie.
À ses débuts, le Commissaire au lobbyisme du Québec(CLQ) a dû faire connaître les nouvelles obligations et les nouveaux droits de celles et ceux qui pratiquent le lobbyisme, s’y intéressent ou en font l’objet. Une stratégie de communication comportant des relations publiques, des relations avec les médias, de la publicité et de la diffusion de l’information faite directement auprès des trois publics cibles, soit les citoyens, les titulaires de charges publiques et les lobbyistes, a été mise au point dans le contexte du plan d’action stratégique du CLQ établi sur quatre ans. Des programmes de surveillance, de contrôle et de support juridique ont aussi été mis sur pied. Le CLQ dépose un rapport d’activité chaque année devant l’Assemblée nationale du Québec dans lequel il fait état de ses réalisations.
L’inscription au registre des lobbyistes se trouve au cœur de ses activités de contrôle et beaucoup d’efforts ont été faits pour convaincre qu’il en va de l’intérêt de tous d’y déclarer leurs activités de lobbyisme. Des avis, des ordonnances de confidentialité et une veille législative et technologique permettent d’augmenter l’efficacité des interventions du CLQ auprès des lobbyistes, des titulaires de charges publiques et des citoyens.
Compte tenu que la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme est en application depuis peu, des travaux pour mieux cerner les contours du phénomène au Québec ont été effectués et continuent de l’être. Il s’agit de déterminer où et quand des communications d’influence sont susceptibles de se manifester pour dresser progressivement une « carte du lobbyisme ». Elle permettra éventuellement d’améliorer sensiblement les services d’information et de contrôle qui sont déjà en place et de planifier un signalement des communications d’influence. Pour cela, il importe de bien connaître la structure des institutions que le CLQ dessert et d’intervenir régulièrement auprès des titulaires de charges publiques.
L’établissement d’un lien de confiance entre la population du Québec et ses titulaires de charges publiques et des institutions dont ils sont responsables dépend du respect par les lobbyistes d’un code de déontologie. Tout indique que dans un avenir rapproché, l’expérience démontrera que la transparence procure même des avantages appréciables aux acteurs concernés.
En France
La France est un cas particulier en termes de « lobbying ». Cette pratique y est accompagnée d'une très lourde connotation négative et son appréhension reste largement tributaire d'une conception spécifique de l'intérêt général, héritage de la tradition rousseauiste, jacobine et révolutionnaire : « tout se passe comme si l'intérêt général servait de caution justificatrice cachant l'impossible autonomie étatique dans l'arbitrage entre les différents intérêts ». Le terme anglo-saxon est avant tout utilisé par les médias français pour désigner les groupes ayant influencé de manière délibérément corporatiste, voire tout simplement négative, tel ou tel texte de loi ou norme. La plupart du temps, la pratique en elle-même du lobbyisme avance masquée sous les périphrases de « relations institutionnelles », « affaires publiques », « plaidoyer » ou encore « affaires européennes », émanant de structures diverses, privées, publiques ou associatives.
Jusqu'à la V République
Cette réticence extrême pour les groupes s'exprimera dès les prémices de la République avec les promulgations, pendant la Révolution, du décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791, qui abolit les corporations, puis de la Loi Le Chapelier du 14 juin 1791 qui interdit ensuite tout type d'association à vocation professionnelle.
À l'inverse, en 1940, le gouvernement de Vichy, institue les corporations obligatoires, uniques et subordonnées au pouvoir politique. Il s'appuiera notamment sur la corporation paysanne. Le régime de Vichy créera aussi les ordres professionnels, dont l'existence sera maintenue par la suite. Ces aléas vichystes contribueront ensuite, après la guerre, à renforcer la connotation négative associée à tout ce qui ressemble de près ou de loin à une tentative d'agrégation d'intérêt particulier à travers des groupes ou des factions. Dès 1945, le gouvernement provisoire remettra en vigueur le cadre de la loi 1901 autorisant les associations.
La IV République, en réaction, fut marquée par la pression de nombreuses factions, culminant avec les manifestations des bouilleurs de cru et le mouvement poujadiste défendant les intérêts des « petits » (petits artisans et petits commerçants).
Sous la V République
La V République, en contre-réaction, va rétablir une défiance institutionnelle pour les groupes..
Un débat semble pourtant se dessiner, à la suite du dépôt le 30 octobre 2006, par les députés Arlette Grosskost et Patrick Beaudouin, de la proposition de résolution n 3399 tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale pour établir des règles de transparence concernant les groupes d'intérêt. Cette proposition fait suite à la jurisprudence Virgin. En effet, pendant l'examen du projet de loi sur les droit d'auteur et droits voisins dans la société de l'information, des salariés de l'entreprise Virgin proposaient des kits de téléchargement aux députés dans la salle des conférences qui jouxte l'hémicycle. Cet évènement avait choqué les parlementaires. La proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale pour établir des règles de transparence concernant les groupes d'intérêt a été redéposée sous la treizième législature le 11 septembre 2007. Un « groupe d'études sur les pouvoirs publics et les groupes d'intérêt » a par ailleurs été institué à l'Assemblée nationale sous la coprésidence des députés Arlette Grosskost et Patrick Beaudouin.
Une délégation de l'Assemblée nationale sur les groupes d'intérêt a été confiée par le président de l'assemblée nationale Bernard Accoyer, au député et vice-président de l'Assemblée nationale, Marc le Fur, en vue d'encadrer les pratiques de lobbying à l'Assemblée nationale.
Le rapport d'information du député Jean-Paul Charié début 2008 plaide pour une reconnaissance des lobbyistes d'entreprise, de cabinets ou encore d'organisations professionnelles et non gouvernementales.
Le 26 octobre 2005, le Sénat a rendu public son rapport sur l'amiante (actuellement responsable de plusieurs milliers de morts annuels sur le seul territoire français). Ce rapport met en exergue le rôle ultra néfaste du CPA, Comité permanent amiante comme entreprise de lobbying. Source : Rapport du Sénat : “Le drame de l’amiante en France : comprendre, mieux réparer, en tirer des leçons pour l’avenir”. Rapport d’information n° 37 (2005-2006), réalisé au nom de la mission commune d’information, déposé le 20 octobre 2005, sur le bilan et les conséquences de la contamination par l’amiante, Sénat, 2005.
Le 7 octobre 2009, le Sénat a publié de premières règles d'encadrement des lobbyistes (incluant un registre obligatoire et la publication des noms des clients des lobbyistes). Le Réseau citoyen ETAL (pour un encadrement et une transparence des activités de lobbying, membre et partenaire d’Alter EU ; Alliance for Lobbying Transparency & Ethics Regulation), auditionné par le Sénat le 29 septembre 2009, les juge encore insuffisantes, bien que plus avancées que celles proposées par l'Assemblée nationale. ETAL estime qu'il faut développer l'« expertise indépendante, des auditions pluralistes et transparentes de tous les acteurs, et interdire les conflits d’intérêts. »
Dans l'Union européenne
L'Union européenne ne présente pas aujourd'hui de législation, en tant que telle, qui régit la pratique du lobbyisme, à l'exception du Parlement européen. Dans un souci de transparence, la Commission a mis en ligne le 23 juin 2008 un registre en ligne où « sont invités à s'inscrire [...] tous les représentants d'intérêt qui cherchent à influer sur l'élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européennes ». L'inscription volontaire et non obligatoire à ce registre est critiquée par certains acteurs, ONG notamment, de même qu'une transparence insuffisante (« Les règles de divulgation des informations financières sont fragiles et biaisées » a estimé en 2008 Alliance for Lobbying Transparency & Ethics Regulation (ALTER-EU)). L'inscription engage le lobbyste à décrire son identité, ses actions, quelques éléments financiers. Il l'engage aussi à respecter un code de bonne conduite.
Enjeux stratégiques
L'organisation des institutions européennes est très nettement tournée vers la consultation de la société civile et des groupes d'intérêt, sur des sujets tout-à-fait stratégiques qui déterminent l'avenir de chaque citoyen, et qui correspondent aux enjeux contemporains :
Énergie,
Environnement,
Services,
Chimie,
Agriculture et biotechnologies,
etc. (Liste des consultations en cours).
Le lobbyisme est une réponse à cette sollicitation institutionnelle et influence fortement la législation sur ces sujets, via les directives européennes qui, en termes juridiques, ont une valeur plus élevée que les droits nationaux.
Voir : hiérarchie des normes ; subsidiarité.
Quelques exemples :
Les accords-cadres de 1990 sur la formation professionnelle ou ceux de 1997 sur le travail à temps partiel ont pu être mis en place sous l'impulsion de l'Union des confédérations de l'Industrie et des Employeurs d'Europe (UNICE, appelé BUSINESSEUROPE dès février 2007), de l'Union Européenne de l'Artisanat et les Petites et Moyens Entreprises (UEAPME),du Centre Européen de l'Entreprise Publique et de la Confédération Européenne des Syndicats.
La directive REACH est également un exemple type de l'influence des ONG environnementales sur la mise en œuvre d'un processus qui aboutira à une refonte complète, non seulement de toutes les industries chimiques européennes (et mondiales), mais aussi des industries amont et aval.
Les lobbies sont omniprésents, surtout dans le cas des politiques d’intégration comme la Politique agricole commune. Ils ont effectivement tout intérêt à informer et à convaincre les instances de l’Union, plutôt que les instances nationales, en raison de la primauté du droit européen.
Groupes de pression et expertise
Bruxelles a toujours compté avec les groupes de pression et cette reconnaissance est allée en s'accentuant avec le temps. En effet, la logique communautaire a entraîné de plus en plus de confrontations d'intérêts, d'où un besoin de consensus, de compromis qui se fait sur le mode compétitif et concurrentiel. Les lobbies sont ainsi là pour arbitrer et informer les décideurs politiques. De plus, et en regard des intérêts que représentent les groupes de pression, il semble que l'Europe ne peut imposer son autorité en raison de son manque de légitimité : la Commission européenne et le Parlement européen ont donc tout intérêt à demander leurs avis à ces groupes pour envisager leurs réactions.
Dans le processus de décision de l'Union européenne, la Commission européenne privilégie effectivement l'expertise que fournissent les groupes d'intérêts européens, conformément à la lettre du traité de l'Union européenne qui encourage le dialogue et la participation des intérêts de la société civile .
L'expertise est très importante pour Bruxelles. En effet, le système européen ressemble à un véritable patchwork avec un organigramme très complexe, des instances de dialogue extrêmement spécialisées, un système décisionnel à plusieurs vitesses reflétant une structure partagée entre intergouvernementalité et supranationalité. Les fonctionnaires sont alors là pour recueillir les avis et propositions suivant la spécialité des services de la Commission qui sont au nombre de trente-cinq. Le processus de spécialisation a eu tendance à se complexifier en étant encouragé par la Commission européenne : les groupes se divisent en même temps que de nouveaux dossiers voient le jour afin d’obtenir des expertises plus pointues et plus spécifiques. Les membres du Parlement ont également multiplié les contacts avec ces groupes de pression. Ils prennent en compte les intérêts pour chaque commission et intergroupe en y gagnant une qualité d’expertise et des contacts lui permettant d’asseoir sa légitimité dans ces domaines.
Les premiers lobbies étaient surtout politiques car tout était encore à faire en matière de construction européenne. Ils sont soit fédéralistes, soit unionistes. Ils acceptent la politique des petits pas et se spécialisent surtout sur le libre-échange. Le groupe le plus représentatif est le Comité d’action pour les États-Unis d’Europe fondé par Jean Monnet à l’origine de la relance de Messine. En 1959, après la CEE et l’Euratom, on compte 71 groupes d’intérêts. Il s’en créera en moyenne 34 par an, entre 1957 et 1963. En revanche, ceux-ci sont plus tournés vers les États et les actions nationales car les entreprises se méfient, à cette époque, de l’Europe. Dans les années 1960, on observe une multiplication de ces groupes avec des fédérations européennes d’associations nationales qui sont créées sous l’impulsion de la Commission européenne désirant une meilleure coordination. Ceci est renforcé par l’Acte unique qui dote la Commission européenne d’un véritable programme et d’un calendrier. Le lobbyisme est donc très implanté en Europe depuis une vingtaine d’années.
Importance du lobbyisme : quelques chiffres
Sur la base d'une dernière étude sur la pratique du lobbying européen du Parlement européen, on recensait en 1992 environ 3 000 groupes d’intérêts, acteurs de l’Union européenne.
600 concernent les régions même s’ils ont un faible pouvoir en raison du fait que les négociations passent par les États.
On compte également 500 fédérations européennes.
200 groupes représentent des entreprises. La plupart des grandes entreprises ont des antennes individuelles à Bruxelles (EDF, Renault, Veolia Environnement, Lafarge).
Les associations communautaires correspondent à 32 % des groupes de pression, les bureaux de conseil 17 %.
Sont représentés également les avocats, régions, organisations environnementalistes, organisations internationales… Ces lobbies font ainsi part d’intérêts particularistes sectoriels ou interprofessionnels comme de l’intérêt public en intégrant la société civile.
Quelque 20 000 lobbyistes se retrouvent face à 15 000 fonctionnaires européens.
Fonctionnement
Peut-on qualifier la Commission et les lobbies de gouvernement d’experts ? Le sommet de Birmingham de 1992 annonçait que le dialogue entre la Commission et les groupes d’intérêts devait être structuré. Il y a donc toujours refus d’enregistrer ces divers groupes mais l’on a mis en place quatre principes : relations ouvertes, institution de confédérations permettant de définir un intérêt commun, approche harmonisée avec d’autres institutions européennes et procédure de consultation simplifiée.
On a également observé la mise en place d’une autorégulation des lobbies ainsi qu’un code de bonne conduite pour les fonctionnaires. Il faut signaler que seulement 6 % des propositions législatives viennent véritablement de la Commission et des groupes de pression. Leur intervention dans le processus d’élaboration des directives est donc assez restreinte d’autant que le temps d’intervention pour le lobbyiste est très court. Leur véritable pouvoir repose en fait sur leur qualité d’expertise puisque leur intervention se fait sur le mode de la consultation et de la comitologie qui correspond à des comités ayant pour but d’exprimer les attentes et les préoccupations sur des sujets tels que la santé, la science, la Politique agricole commune, le commerce… L’on peut noter à cet égard que la Commission sous-traite totalement son information. En 2000, l’on comptait 424 comités qui ont émis 4 679 actes de décisions, avis et propositions sur les initiatives de la Commission.
Au Parlement, l’on retrouve des catégories de lobbies plus politiques et abordant des thèmes généraux comme la consommation, ou encore l’environnement. Les parlementaires sont notamment très contactés lorsqu’ils président une des dix-sept commissions. Les groupes de pression leur fournissent parfois même des propositions d’amendements toutes prêtes. Là encore, des efforts de transparence ainsi qu’un code pour mieux les intégrer au travail ont été mis en place.
Relation avec le processus de décision
Les lobbies ont donc un pouvoir d'influence indirect par le fait qu'ils participent aux comités consultatifs de la Commission européenne, qui a le monopole d'initiative sur de nombreux dossiers dans le premier pilier de l'Union européenne, celui de l'intégration. Ils participent donc intimement au fonctionnement de la Commission européenne. Ils emploient pour cela des moyens de communication par internet. Les recherches sur le web sont aujourd'hui traitées par l'intermédiaire de données spécifiques (voir métadonnées).
Initiatives en vue d'une réglementation
Le Parlement européen, à l'instar du Bundestag, dispose d'un règlement intérieur régissant l'accès des lobbyistes à son enceinte. Ces derniers sont tenus de s'inscrire sur un registre public (disponible sur internet) et doivent respecter le code de conduite annexé au règlement.
Le commissaire européen Siim Kallas, en mars 2005, a proposé une initiative européenne visant à renforcer les règles de transparence auxquelles devraient être soumis, selon lui, les 15 000 lobbyistes qui cherchent à les influencer. Ces propositions ont été précisées en novembre 2005 et sont basées sur quatre points :
renforcer l'information relative aux bénéficiaires de financement européens,
lutter contre la fraude,
accroître la transparence du lobbyisme,
établir des règles éthiques et de compte rendu pour ceux qui font la loi (commissaires, membres du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne) et un livre vert de la Commission européenne sur la transparence est en préparation pour le début de l'année 2006.
Face à cette initiative communautaire, les associations de lobbyistes réagissent différemment. L'EPACA (European Public Affairs Consultancies Association) a fait savoir qu'elle préférait l'auto-régulation (par le biais de chartes interprofesionnelles) à la législation. ALTER-EU, une coalition d'ONG qui fait au contraire campagne pour mettre fin aux « privilèges corporatistes et au secret autour du lobbying à Bruxelles », soutient l'initiative pour la transparence de la Commission Barroso.
Depuis 2008, il existe un Registre des représentants d'intérêts à la Commission européenne, qui fonctionne sur un mode volontaire. Il permet aux citoyens européens d'avoir accès à une base regroupant les lobbyistes enregistrés ainsi que les sommes engagées au cours de l'année précédente.
词典释义：
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