Le référendum est un procédé de démocratie semi-directe par lequel l'ensemble des citoyens d'un territoire donné est appelé à exprimer une position sur une proposition qui leur est soumise, concernant « une mesure qu'une autre autorité a prise ou envisage de prendre » (Julien Laferrière) et dont l'issue varie selon le type de référendum considéré.
Histoire globale
Si la plupart des démocraties contemporaines ont organisé des référendums au cours de leur histoire, ceux-ci n'ont été institués comme un mode de gouvernement régulier que dans peu de pays. La moitié des 800 référendums environ organisés au niveau national dans le monde jusqu'à la fin de 1993, l'ont été en Suisse. Dans la plupart des pays, la décision d'organiser un référendum s'est appuyée sur le(s) parti(s) politique(s) au pouvoir afin de valider ses/leurs orientations. L'usage du référendum n'a progressé de façon exponentielle qu'en Suisse, en Italie et dans certains États des États-Unis.
En Amérique du Nord
Canada
1898 - Référendum sur la prohibition de l'alcool
1942 - Référendum canadien sur la conscription
1992 - Référendum canadien sur l'Entente de Charlottetown
Québec
Le Parti québécois a mis en place deux référendums pour enclencher les négociations pour la souveraineté du Québec. Il a déposé à l'Assemblée nationale le Livre Blanc sur le projet de souveraineté-association. Le premier référendum eut lieu le 20 mai 1980. Celui-ci fut une défaite pour le Parti québécois de René Lévesque, l'option du « non » recueillant près de 60 % des voix. Néanmoins, les Québécois réélurent le Parti québécois lors de l'élection suivante, soit le 13 avril 1981.
Un deuxième référendum sur la souveraineté eut lieu le 30 octobre 1995 : le « non » fut majoritaire, cette fois-ci, avec seulement moins d'un point d'écart (50,5 %) (soit 54 288 votes d'écart). Le lendemain du dernier référendum, le premier ministre Jacques Parizeau remit sa démission.
États-Unis
Durant l’ère progressiste, plusieurs États des États-Unis se sont dotés de procédures de législation directe telles que le référendum, l'initiative populaire et la procédure référendaire de destitution. « La première initiative présentée aux électeurs date de 1904 dans l'Oregon (l'État qui avec la Californie verra être déposées le plus grand nombre d'initiatives) ». Cependant, ce mouvement s'est surtout développé à l'Ouest : « Parmi les États de la côte Est, seuls le Maine et le Massachusetts ont adopté l'initiative et le référendum populaire, alors que c'est le cas de tous les États de la côté pacifique ». Au total, il existe six procédures répandues de référendum aux États-Unis :
1 - L'amendement constitutionnel d'initiative parlementaire : Même si elle n'est pas l'initiative du pouvoir exécutif, cette procédure n'est pas non plus une initiative proprement "populaire" puisque votée par les parlementaires. Elle en vigueur dans quarante-neuf États, c'est-à-dire tous sauf le Delaware ; dans quinze états, il s'agit de la seule forme de référendum existante. Il s'agit de modifications à la Constitution de l'État que la législature soumet à la décision du peuple. Même si elle peut paraitre très limitée, cette procédure permet au peuple de s'exprimer souvent et sur des sujets variés, les propositions allant souvent bien au-delà de l'organisation des pouvoirs publics et des droits fondamentaux, comme le vote de crédits pour la rénovation des transports ou le mariage entre personnes de même sexe.
2 - L'amendement constitutionnel d'initiative populaire : Son objet est le même que celui d'initiative parlementaire, mais c'est le pouvoir de proposer qui est différent. Au lieu d'appartenir à législature, il appartient au peuple par le biais d'une pétition ayant été signée par un nombre de personnes fixée par la Constitution. Il est permis dans dix-huit États.
3 - La loi d'initiative parlementaire : Le pouvoir de proposer est le même que l'amendement d'initiative parlementaire, mais l'objet est différent. En l'occurrence, l'on demande au peuple de se prononcer sur une simple loi. Cela signifie que même si le peuple approuve la loi, celle-ci ne sera pas appliquée si elle déclarée anticonstitutionnelle. Cela signifie également que la législature pourra amender ou abroger cette loi sans de nouveau passer par le référendum (ce n'est généralement pas le cas pour un amendement constitutionnel). Vingt-quatre États allouent cette procédure.
4 - La loi d'initiative populaire : L'objet est le même que pour la procédure 3 et le pouvoir de proposer le même que pour la procédure 2. Elle est permise dans vingt-deux États.
5 - Le référendum abrogatif (veto referendum) est forme restreinte de loi d'initiative populaire. Son objet ne peut être que l'abrogation d'une loi existante, et non l'adoption d'une loi nouvelle. Cette procédure est permise dans vingt-cinq États dont les vingt-deux qui admettent l’initiative populaire mentionnée en 4.
6 - Le recall est une procédure de démission forcée d'une personne soumise à un poste éligible avant l'expiration de son mandat. Pour cela, il est nécessaire de rassembler un certain nombre de signatures d'électeurs, ce qui déclenche un vote sur la révocation de l'élu ou du fonctionnaire désigné, couplé en général à une nouvelle élection. Le premier recall a eu lieu en 1904, à l'encontre d'un conseiller municipal de Los Angeles. Le dernier exemple en date fut la destitution en 2003 du gouverneur de Californie Gray Davis, qui a laissé place à Arnold Schwarzenegger : ce fut seulement le second cas victorieux de recall pour un gouverneur, toutes les autres tentatives ayant échoué à l'exception de celle de 1921 contre le gouverneur du Dakota du Nord. Cette procédure est aujourd'hui en vigueur dans dix-huit États.
Par exemple, en Californie, il faut au moins 5 % des personnes ayant participé à la dernière élection du gouverneur pour enclencher une initiative populaire, soit 433 971 électeurs. Si l'initiative populaire a pour but de modifier la Constitution, ce seuil est porté à 8 % (694 354). Pour organiser un recall, il faut 12 %.
En revanche, le référendum sous toutes ses formes est exclu au niveau fédéral.
On notera aussi que dans sept états permettant la loi d'initiative populaire, l'initiative est "indirecte", ce qui signifie que le référendum n'aura pas lieu si la législature adopte la proposition, même si c'est avec des amendements. Si elle la soumet à référendum, elle peut également y soumettre un contre-projet. Dans deux états, l'amendement constitutionnel d'initiative populaire est également indirect.
Voir aussi Ballotpedia (en), un site encyclopédique sur les rendez-vous électoraux.
En Asie
Thaïlande
Oui, en 2007.
En Europe
Allemagne
La loi fondamentale ne prévoit de référendum que pour le changement de tracé des frontières des Länder, leur fusion ou leur scission. Le référendum a lieu dans les territoires concernés. Cependant, en fonction des législations des différents Länder et communes, des référendums locaux sont autorisés, de même que l’initiative populaire. Plus d’informations, en allemand.
Autriche
En 1978, les Autrichiens rejettent l'appel lancé par le Gouvernement pour la mise en marche de la première centrale nucléaire en Autriche. Le programme nucléaire est abandonné.
Oui, en 1994 sur l'adhésion à l'Union européenne.
Belgique
La constitution belge ne prévoit pas la possibilité d'un référendum, et est en fait généralement interprétée comme excluant la possibilité du référendum ou d'une autre forme de consultation directe de la population, du moins pour ce qui concerne les matières attribuées par la constitution.
En 1891, Léopold II a tenté d'introduire le principe du référendum royal dans la constitution, mais cette proposition est rejetée par la Chambre.
Exceptionnellement, en 1950 dans le cadre de la Question royale, une consultation populaire a été organisée simultanément dans chaque province du pays au sujet du retour du roi Léopold III sur le trône.
Le fait que cette consultation n'ait apporté aucune solution aux problèmes qu'elle était censée résoudre a notamment souligné le peu de pertinence d'un référendum dans un pays où les avis pouvait se cliver entre deux communautés.
À diverses occasions, des projets de consultation populaire ont été soumis au Conseil d'État. En 2004, une proposition de loi pour l'organisation d'une consultation populaire dans le cadre de l'approbation du traité établissant une constitution pour l'Europe lui fut soumise pour en examiner la compatibilité avec la constitution. L'avis de l'assemblée générale de la section de législation du Conseil, basé sur l'article 33 de la constitution, fut négatif. Le Conseil expose que l'article 33 dit que « Tous les pouvoirs [...] sont exercés de la manière établie par la constitution », ce qui implique que tous les pouvoirs sont exercés par les organes qui représentent la nation et seulement par ceux-ci. Cet article exclut donc expressément tout autre mode d’exercice des pouvoirs, et l’instauration de toute procédure de consultation populaire – qu’elle soit permanente ou qu’elle porte sur un sujet déterminé – nécessite la révision préalable de la constitution.
Dans les matières non réglées par la constitution, toutefois, des pouvoirs locaux par exemple (communes et provinces) peuvent organiser des « consultations populaires », purement consultatives, sur des sujets d'intérêt local.
Chypre
Un référendum a été organisé le 24 avril 2004 dans les deux parties de l'île de Chypre pour se prononcer sur le plan de paix proposé par les Nations unies qui vise à la réunification du pays après trente ans de divisions et de négociations inabouties entre les deux communautés grecque et turque de l’île.
Les Chypriotes grecs ont voté « non » à 76 %. En revanche, 65 % des Chypriotes turcs ont voté « oui » au plan des Nations unies.
Danemark
Oui, en 1972 (adhésion), 1986 (Acte unique), 1992 (deux fois sur le traité de Maastricht), 1998 (traité d'Amsterdam), 2000 (Euro). Un référendum sur la Constitution européenne a eu lieu le 27 septembre 2005.
Espagne
Selon l'article 92 de la constitution de 1978, « les décisions politiques d'une importance particulière pourront être soumises à tous les citoyens par la voie d'un référendum consultatif » moyennant autorisation préalable du Congrès des députés.
Cet article a été appliqué deux fois:
en 1986, lorsque le socialiste Felipe González fit approuver par référendum le maintien de son pays dans l'organisation militaire atlantique
en 2005 lorsque le socialiste José Luis Rodríguez Zapatero fit adopter la constitution européenne en proposant la question suivante: « Approuvez-vous le Traité établissant une Constitution pour l'Europe? » ("¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?")
Voir l'article consacré à la Constitution européenne et les articles Référendum sur la constitution européenne et Référendum espagnol sur la constitution européenne.
Estonie
Oui en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne.
France
Depuis 1958, le référendum est reconnu, avec le mode représentatif, comme l'une des deux modalités d'expression de la souveraineté nationale. Le principe en est posé à l'article 3 de la constitution de la Cinquième République. En pratique, l'initiative est exclusivement le fait de l'exécutif.
Il existe deux principaux types de référendums en France :
le référendum national (articles 11, 88-5 et 89 de la Constitution), qui couvre notamment le champ législatif, celui des traités et le champ constitutionnel ;
le référendum local (compris dans l'article 72-1, principalement depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003), qui participe au mouvement récent de la gouvernance locale.
Hongrie
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne.
Irlande
Le référendum est nécessaire pour modifier la Constitution (21 sur 25 depuis 1972 ont été approuvés). Un référendum était prévu sur la Constitution européenne, mais a finalement été annulé. Le 12 juin 2008, l'Irlande rejette le Traité de Lisbonne, avant de l'approuver par un nouveau référendum le 2 octobre 2009, période où le gouvernement irlandais profite de la crise économique et financière pour arguer que sans ce traité, l'Irlande ne pourrait s'en sortir.
Italie
L’utilisation du référendum comme procédé de consultation du corps électoral afin qu’il se prononce sur une question par une réponse affirmative ou négative peut concerner des normes juridiques de rang divers. Si le recours au référendum est généralement admis en matière constituante, encore qu’il soit peu utilisé en France, il est loin d’être couramment accepté en matière législative. De plus, la France exige qu’il soit assorti d’une initiative du pouvoir exécutif. Le CE dans son rapport 1993 (EDCE n 45, p. 140) a précisé que l’initiative populaire constituait une procédure « contraire à la tradition constitutionnelle française ». Or, cette position à l’égard du référendum n’est pas partagée par les constituants italiens qui ont instauré un contre-pouvoir législatif à travers le référendum abrogatif d’initiative populaire. La Cour Constitutionnelle italienne a joué un rôle important pour encadrer cette pratique en instituant un contrôle a posteriori.
Le référendum abrogatif
Un véritable contre-pouvoir législatif
L’article 75 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947 précise qu’"un référendum populaire est fixé pour décider de l’abrogation, totale ou partielle, d’une loi ou d’un acte ayant valeur de loi, quand le demandent cinq cents mille électeurs ou cinq Conseils régionaux. Le référendum n’est pas autorisé pour les lois fiscales et budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, d’autorisation de ratifier les traités internationaux. Tous les citoyens appelés à élire la Chambre des députés ont le droit de participer au référendum. La proposition soumise au référendum est approuvée si la majorité des électeurs a participé au vote et si la majorité des suffrages exprimés favorablement a été atteinte. La loi détermine les modalités de mise en œuvre du référendum". La loi constitutionnelle du 11 mars 1953 relative aux normes complémentaires de la Constitution concernant la Cour constitutionnelle ajoute dans son article 2 une compétence de contrôle de l’admissibilité des demandes de référendum.
Ainsi, en même temps qu’il y a contre-pouvoir législatif, il y a également sauvegarde d’une certaine sécurité juridique en soustrayant au référendum la possibilité d’abroger des lois qui pourraient mettre en péril la gestion de l’État, en exigeant la participation de la majorité des électeurs et en instituant un contrôle des demandes. Cependant, le Parlement a essayé de bloquer le vote de la loi nécessaire à la mise en œuvre du référendum abrogatif qui ne fut adoptée que le 25 mai 1970, puis a tenté d’introduire des dispositions lui permettant de contrôler le déroulement du référendum. En effet, l’article 39 de la loi précitée dispose que "lorsque avant la date du déroulement du référendum, la loi ou l’acte ayant force de loi ou leurs dispositions particulières auxquelles le référendum se réfère, ont été abrogées, le Bureau central pour le référendum déclare que les opérations relatives n’ont plus cours".
Un contrôle de constitutionnalité a priori et a posteriori
Cette loi permettait au législateur d’abroger formellement la loi qui faisait l’objet du référendum et d’y substituer de nouvelles dispositions de même rang dans la hiérarchie des normes. La Cour constitutionnelle italienne a corrigé l’orientation donnée par le législateur à l’initiative référendaire dans sa décision n 68 de 1978 (contrôle a posteriori impossible en France) où elle estime que cet article est illégal car ne prévoyant pas des moyens adéquats pour défendre les signataires des demandes de référendum abrogatif. Ne pouvant pas annuler la loi, car cela aurait paralysé l’institution référendaire, les juges adoptent une décision additive : ils ajoutent au texte contrôlé une norme fixant les conditions d’intervention du législateur sur les normes faisant l’objet d’un référendum abrogatif. Ainsi, si la loi est abrogée avant référendum et remplacée par d’autres dispositions de même nature et ayant le même objet, le référendum aura lieu sur les nouvelles dispositions législatives. Enfin, la Cour constitutionnelle a instauré l’interdiction du rétablissement par le législateur de la norme abrogée dans sa décision n 468 de 1990, estimant que « le référendum manifeste une volonté définitive et ne pouvant être retirée ».
La Cour a donc protégé l’institution référendaire contre l’activisme du parlement mais elle a également encadré l’utilisation du référendum. En effet, la demande de référendum subit un contrôle de légalité devant le Bureau pour le référendum auprès de la Cour de cassation (respect de la procédure législative) et un contrôle d’admissibilité devant la Cour constitutionnelle (appréciation du respect par les demandes des prescriptions constitutionnelles établies par l’article 75 de la Constitution). Ce contrôle a donné lieu a une importante jurisprudence (106 décisions entre 1972 et 2000) visant à exclure du champ référendaire les lois reliées aux lois visées par l’article 75 et celles dont la force normative est supérieure à celle des lois ordinaires ainsi que celles dont le contenu normatif ne peut être modifié sans porter atteinte aux dispositions constitutionnelles qu’elles mettent en œuvre. La Cour contrôle les conditions de forme des questions référendaires afin de permettre un vote conscient des électeurs mais examine également la finalité poursuivie par l’abrogation référendaire (effet normatif visé, effet non manipulatif c’est-à-dire non créateur d’une nouvelle réglementation).
Ainsi, par sa jurisprudence audacieuse, la Cour constitutionnelle italienne a su maîtriser l’usage abusif du référendum abrogatif tout en protégeant son effectivité. Cette expérience montre bien que les craintes françaises d’un recours abusif à ce type de référendum ne sont pas justifiées ; au contraire, le Parlement est non seulement incité à améliorer la qualité de sa production normative mais également à être plus attentif aux attentes des citoyens qui l’ont élu. C’est un bon exemple d’une plus grande participation effective des citoyens à la vie politique nationale. Il faut également signaler l’expérience espagnole de démocratie participative locale à Rubì, dans la province de Barcelone, qui s’inspire de celle de Porto Alegre au Brésil : participation directe des habitants, par l’intermédiaire d’assemblées et d’autres organismes, à l’élaboration du budget de la ville et donc au choix des priorités politiques locales. À l’heure où l’abstention aux élections montre une distance de plus en plus grande entre la classe politique et les citoyens, ces deux expériences peuvent constituer des pistes de réflexion quant à un moyen de remédier à cette désaffection croissante des électeurs.
Autres référendums
L'article 138 de la Constitution prévoit la possibilité de soumettre une loi constitutionnelle à un référendum. Les deux seuls référendums de ce type ont eu lieu en 2001 et 2006 : voir Référendum constitutionnel de 2006 en Italie.
Par ailleurs, en application de l'article 132 de la Constitution, un référendum peut décider de la fusion de régions ou de la création de nouvelles régions.
Lettonie
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne. Non, en 2012 sur l'adoption du russe comme langue officielle.
Lituanie
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne.
Luxembourg
Un référendum consultatif sur la Constitution européenne a eu lieu le 10 juillet 2005.
Malte
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne.
Norvège
À deux reprises, en 1973 et en 1993, le peuple norvégien a été consulté sur l’adhésion à l’Union européenne (anciennement Communauté économique européenne). Dans les deux cas, le scrutin a débouché sur un refus de l’adhésion.
Pays-Bas
Un référendum consultatif sur la Constitution européenne a eu lieu le 1 juin 2005. Résultat : rejet à près de 61 % des suffrages.
La loi du 1 juillet 2015 permet de déclencher un référendum consultatif a posteriori sur chaque loi votée par le Parlement néerlandais (à l’exception des textes concernant la maison royale, le budget, ou encore la Constitution), à condition de réunir 300 000 signatures, soit 1,7 % de la population. Le référendum n'est valable que si au moins 30 % des électeurs se déplacent aux urnes. Cette loi est mise en application pour la première fois avec le référendum du 6 avril 2016 sur l'accord d'association entre l'Ukraine et l'Union européenne, pour lequel une majorité du Parlement s’est exprimée en faveur du respect du résultat.
Pologne
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne. Un référendum consultatif sur la Constitution européenne était prévu en 2005 mais a été annulé.
Portugal
Un référendum consultatif sur la Constitution européenne a aussi été annulé. En 2007, un référendum sur l'interruption volontaire de grossesse.
République tchèque
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne.
Royaume-Uni
Depuis 1973 (référendum en Irlande du Nord), la procédure du référendum devient de plus en plus habituelle au Royaume-Uni. Il y a eu des référendums dans les pays constituants du Royaume-Uni, ainsi que dans des régions et villes.
Il n'y a eu à la date du 1 juin 2011 que deux référendums à l'échelle du Royaume-Uni : le premier a eu lieu en 1975 sur la question du maintien au sein de la CEE, les britanniques ont dû répondre à la question « Do you think the UK should stay in the European Community (Common Market)? », soit en français « Pensez-vous que le Royaume-Uni doive rester au sein de la Communauté européenne (Marché commun)? ». Le second eût lieu le 5 mai 2011 et portait sur l'introduction d'un mode de scrutin baptisé "vote alternatif".
Slovaquie
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne.
Slovénie
Oui, en 2003 sur l'adhésion à l'Union européenne. La constitution de la Slovénie (dans sa rédaction en vigueur au 8 juin 2011) prévoit un recours possible au référendum pour les révisions constitutionnelles (art. 170), la promulgation d'une loi (art. 90) ou l'adhésion à une organisation internationale (art. 3a). Le 5 juin 2011 un référendum législatif sur le recul de l'âge de départ à la retraite a eu lieu (rejet du projet).
Suède
Oui, 6 depuis 1922.
Suisse
Au niveau fédéral, il existe 2 types de référendum : le référendum obligatoire, qui concerne toute révision de la Constitution, l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales et les arrêtés fédéraux urgents dépourvus de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année et le référendum facultatif, qui concerne tout acte fédéral pour lequel 8 cantons ou 50 000 citoyens suisses ont demandé une votation.
La même possibilité de référendum facultatif existe également au niveau des cantons et des communes, avec toutefois un nombre requis de signatures plus faible. Dans certains cantons et certaines communes, un « référendum constructif » est obligatoire pour toutes les lois introduisant des dépenses nouvelles (c'est-à-dire non prévues par le budget annuel) supérieures à un montant défini.
La Suisse connait également un droit d'initiative populaire permettant aux citoyens de proposer une modification de la Constitution fédérale.
En Océanie
Australie
Oui, nécessaire pour modifier la Constitution (8 sur 43 depuis 1909 ont été approuvés).
Exemples :
référendum de 1916 pour instaurer la conscription : rejeté ;
référendum de 1917 pour introduire une forme limitée de conscription : rejeté ;
référendum de 1951 pour interdire le Parti communiste : rejeté ;
référendum de 1967 pour comptabiliser les Aborigènes dans le recensement et permettre aux autorités fédérales de légiférer à leur égard : approuvé ;
référendum de 1999 pour abolir la monarchie et instituer une république : rejeté.
Limites de cette méthode
La pratique de cette méthode liée à la démocratie directe montre un certain nombre de limites qu'on peut résumer en trois points :
Le référendum est lié à l'agenda politique de ses organisateurs, qui contrôlent notamment son calendrier ainsi que la formulation de la question posée (processus "contrôlé et pro-hégémonique") ;
Les sujets abordés sont parfois complexes et peuvent nécessiter une certaine expertise qui n'est pas forcément audible dans un débat aux contours émotionnels ou lors d'une consultation ouvertement populiste ;
Le référendum, par définition, vient "renforcer, et même réifier la prise de décision à majorité simple aux dépens des intérêts des minorités et des individus".
词典释义：
公决， 公
票
票后的否决票
票;
表决;
票，表决;